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国务院参事室、中央文史研究馆是毛泽东、周恩来等老一辈革命家亲自倡议设立的。《政府参事制度：全过程人民民主的一个侧面》一文提到，1949年10月28日，周恩来亲自主持选任了32位政务院参事，主要包括各民主党派人士、国民党旧政权人员和部分资深专家学者。同年11月11日，政务院参事室正式成立菠菜导航，是政府首批设立的机构之一。此后菠菜导航，地方政府参事室也相继成立。

国务院参事室系国务院直属机构，主要职责是组织国务院参事围绕政府中心工作开展调查研究，了解、反映社情民意；对政府工作进行监督，提出意见、建议和批评；对有关法律文件草案、政府工作报告稿和其他重要文件草案提出修改意见和建议等。而中央文史研究馆1951年7月设立，1969年起与国务院参事室合署办公，共用一套办事机构。

国务院参事及各级政府参事中不乏知名人士。据媒体报道，1949年首批受聘参事32人，全部是享有较高社会威望的知名人士，其中就有原国民党中常委、南京政府的和谈代表李蒸，原国民政府立法委员许宝驹、于振瀛，湖南和平起义积极参加者程星龄，随黄兴参加辛亥革命的民主人士刘承烈以及“民进”发起人之一的谭冬菁等。资料显示菠菜导航，当时聘请的参事全部是非中共人士。